济南西到文登东高铁:我国地方政府管理的制度基础

第一节 构建中国地方政府绩效管理的制度基础
改革开放20多年来,政治体制改革伴随着经济体制改革的深入正在逐步展开。迄今为止,转变政府职能、进行机构调整仍是改革的重点,随着改革的不断发展,进行改革政府管理方式，提高管理水平、建立行为规范，运转协调、公正透明、高效廉洁政府的管理模式创新已势在必行。其中，政府绩效管理构成了政府管理方式创新的的重要内容。
中国地方政府绩效管理研究是近几年出现的新事物。所谓政府绩效管理，是指用科学的方法、标准和程序对政府的业绩和成就做出尽可能的准确评价并在此基础上对政府的绩效进行改进和提高。作为一种改进和评价政府绩效的实用性管理工具，政府绩效与政府行政模式所奠定的制度基础有着必然的联系。它是影响政府绩效改进的重要原因。随着中国加入世界贸易组织和社会主义市场经济体制的不断完善，特别是全球化、信息化的巨大冲击，我国的社会主义现代建设面临着实现工业化和信息化的双重任务,提高政府绩效对于推动政府有效实施经济发展战略计划、实现小康既定目标和可持续发展，保持政府行政运行畅通，提高政府行政效率具有至关重要的作用。因此，探讨中国地方政府实施绩效管理的必要性，用新公共管理的绩效概念取代传统行政模式下的效率概念，建立实施政府绩效管理的制度基础、设计出适合于新形势的战略化的绩效管理框架和系统的绩效评估方法就成为改革传统行政模式，提高政府绩效的关键所在。
一、 传统行政模式下的绩效管理局限
（一） 传统行政模式的主要问题
1． 中国地方政府传统行政模式运行的内外环境
传统行政模式在实现工业化的历史进程中，曾发挥了不可替代的作用，它的正常运行需要特定的社会历史条件。传统行政模式是指自 19世纪英国文官制度改革开始实施，以官僚制为核心的现代行政模式。构成传统行政模式主要内容的政治-行政两分法、官僚制度和科学管理方法，对于适应工业化发展和塑造世界各国现行行政模式产生了重要影响。在西方，传统行政模式的基本指导思想被表述为：政治领导通过选举或任命控制行政部门，在官僚制下，行政部门由中立的、常任的、无个性官员组成，不折不扣地执行执政党政策，行政部门内部的正常运行与行政效率由官僚制的的机构、程序、行为规则等诸方面予以保证，外部则依赖简单化一与节奏缓慢的社会环境为有效运作的前提。尽管现代各国的社会制度、政治体制和民主形式不同，但是，传统行政模式符合生产力发展要求，有利于工业化发展，被各国政府普遍采用。随着公务员制度普遍建立，各国政府结构和行政模式有了极大的相似性。在中国，中共十一届三中会确立以经济建设为中心的大政方针，开始了改革开放和现代化建设的进程。作为实现工业化、现代化的必然要求，我国开始在20世纪80年代实行党政分开，并于1993年正式实施国家公务员制度。传统行政模式遂成为中国地方政府的惟一选择。 随着内外条件的变化，传统行政模式中不适应后工业化和信息化形势发展的弊端也在包括中国在内的各国行政实践中显现出来。特别值得一提的是：对于今天中国地方政府而言，它曾长期处于党政不分、高度计划体制的历史条件下，地方政府的基本职能，在于执行中央在地方的政治意图，在全国一盘棋的前提下，进行极为有限的地方经济、文化、社会建设任务。传统行政模式无存在的必要。因此，在改革开放条件下，以公务员制度为核心的传统行政模式在中国地方仍是一个新事物，在工业化和信息化的双重冲击下，中国地方政府处在既无西方传统行政模式下保证政府高效运转的娴熟管理技能和经验，却要适应信息化要求改革传统行政模式弊端的两难之中，因而实行政府管理创新就更为艰难。因而，对于传统行政模式的内外环境分析具备了特殊的意义。
① 内部环境。无论中外，官僚制内部环境包括：政府的组织结构、程序、行为特征、运行和行政管理的技术手段等几个方面。
从组织结构上看，官僚制在理性和法制的框架内，组织结构遵循下列原则：
——结构法定；
——结构中行政职务及相应的行政权力等级化；
——行政管理建立在档案基础上；
——行政机构由官员办公设备和档案组成；
——履行政府行政管理职务已全面训练为前提；
——行政管理的完善，要求官员有充分的工作能力：
——政府公职的管理是稳定的、全面的、可以学习的。
根据上述原则，在结构上政府行政具有专门化、等级化、知识化和稳定化的基本特征。它以知识技能的管理代替传统的政治控制，用组织的合法性代替非理性的个人权威。具体而言，官僚制在结构上根据政府要完成的目标进行劳动分工和权威分配。通过等级化的权威协调专业化的职位活动，政府机构由单一权威所领导（即行政首长负责制）。个人成员通过不同专业和层级以年资和功绩为依据晋升。政府机构长久存续，不随成员进出改变，政府机构的结构遭到破坏运转不灵，社会就会陷入混乱。
从程序上看，由于官僚制的结构，行政程序具有去人性化、形式主义、规则限制、高度纪律化的特点。
从行政行为上看，官僚制具有高度效率性、权威性和持续扩张性的特征。
从行政运行上看,在整个工业化时期，官僚制发挥了巨大作用，它以严密性、合理性、稳定性和适用性在纯技术层面取得最好的效率，在这个意义上，官僚制是实现对人员控制的最理性的方式。官僚制为指令的传递提供了最严格的权威结构，并使指令发布者更好地预测效果。
从管理技术上看。20世纪初美国人佛雷德里克.泰勒倡导的科学管理运动对公共管理产生了重要影响，科学管理理论的三个组成部分，即确定工作标准的动作和时间、计件工资制和实行责任明确的任务管理制度。与官僚制的结构与运行特点相互补充，科学管理运动把重点放在提高工作程序的实际运作效率上，其标准化和系统控制的思想非常适合官僚制的等级、过程和惯例。从而为官僚制的组织运作。提供了极好的方式。并被大量运用到行政活动中。行政不仅被看作是一门艺术更是一门科学，是一般管理技术和方法普遍适用的科学。
通过对行政机构内部环境的分析可以看到：由于中外政府的同构性，无论哪一级政府，其行政运行的内核是一致的，即行政是一个行政组织内部的管理问题，行政是一个单独的过程，行政机构是一个封闭的组织。这个组织的运行特征是：政府可以在稳定的条件下完成常规任务，明确的分工是政府行政的主要手段；行政强调方式，自上而下解决内部冲突；强调工作责任，成员不得越权；成员效忠于隶属的部门，内部实行信息信息垄断，只有最高行政首长知道一切；成员之间基本关系是发布与接受命令，管理与服从的纵向关系而极少横向的联系；机构中个人的地位由其官位决定。
这种封闭式内部环境的好处在于，组织的运行的所有结果都可以通过内部运作获得，与外部无关。人们通过政府机构设定的目标即可预测结果，在封闭的条件下，政府机构的效率问题只要通过具有上述特征的操作，就可以达到最好的状态。

② 外部环境。同行政的内部环境相适应，传统行政模式适用于社会生活节奏比较缓慢、社会结构和社会关系比较简单的外部环境。
2．传统行政模式的的内外困境及其表现
① 外部困境。在西方，行政两分法理论的根本目的，在于根据政治与行政的相对分离的原则建立政治中立的公务员队伍以减少由于政党轮替造成的政治分肥和政府行政的不稳定。两分法理论、官僚制和科学管理运动提供的管理技术曾有效地提高了政府的工作效率。但是，随着社会发展，传统行政模式面临着日益尖锐的环境挑战。工业化的进程，使社会关系发生了极为复杂的变化，在当代中国，改革开放带来的新因素是：中国特色的社会主义制度不断创新，市场经济体制已经建立并不断完善；中国加入世界贸易组织，全球化、信息化冲击中国；宪法随着市场经济的发展需要，经过不断的修改,对于公民财产权和人权的保护日益完备；司法的正当程序初步确立，人民群众的法治观念和维权意识加强。层直接选举得到普及；地方发展经济的自主权得到扩大，地区间的经济合作与竞争加强；现代企业制度初步建立；群众对政府的服务要求提高，社会利益多元化，政府财政压力越来越大。一言以蔽之，计划经济条件下，单一趋同的社会条件已不复存在。新因素的出现对政府行政提出了新要求：第一，政府的行政活动需要更多的与社会各方面进行持续合作。第二，政府行政受到整个社会更多的制约。第三，政府的行政活动的重点由体现国家意志的政治控制转向向社会提供公共产品。第四，作为全社会层次最高的公共组织，政府已无法忽视环境的高度不确定性，政府必须兼顾行政活动的封闭与开放，适应多变、多样的外部环境之间的联系。通过对传统行政模式的内部环境分析，可以看到传统行政模式下的组织形态的封闭性已无法应对外部环境变化的挑战，在计划色彩十分浓重的20世纪80年代，中国东北某些城市为解决市民的吃早餐问题，各级政府纷纷设立“馒头办公室” 用行政手段和计划方式极为有效地解决了问题。在群众生活水平不高，消费选择不大，社会贫富分化不明显的条件下，这的确是政府关心群众生活的一个典型。今天，同样的办法就无法调整多元化的需求，反而造成政府行政资源的巨大浪费。
② 内部困境。通过对行政机构的外部因素的分析可见，传统行政模式难以应付迅速变化的外部条件，在信息化、全球化的双重冲击下，其固有的弊端在地方政府行政中表现为：
——没有以群众利益为导向。冗繁不堪的行政程序和庞大的机构设置束缚了政府官员的手脚，降低了工作效率，群众获得服务的成本极为高昂，群众由政府的主人变为政府的依附，为人民服务的宗旨在部分官员那里已经变为惟程序是从，到了不是为人民服务而是人民为政府服务，不是在做工作而是在制造工作。
——没有以结果为导向。对社会不同需求的反映千篇一律照本宣科，更无法根据需求提供服务。例如，某直辖市下属的区国土资源管理局的小区管理办公室，在办理一件业主委员会成立的审批过程中，对物业管理瘫痪3年的小区居民的成立业委会的请求不予批准，原因是，虽然原有的业主委员会已经三年无法运行，但是按照现行的规定它的任期未满，虽然已有超过70%居民签名要求改选业主委员会，但当地小区物业管理条例对此情况没有明文规定，小区办对居民重新选举业主委员会的要求就是不予批准,在听任小区物业继续瘫痪一年后，问题反映到该部门的上级单位——某直辖市国土局局长那里问题才得到解决。
——没有市场为导向，行政行为难以统筹兼顾。
行政机构的封闭性导致政府各个部门条块分割，由于政府部门独此一家别无分店，行政机构缺少面向市场的压力与动力，政府政策效果没有及时直接的反馈，缺少责任与监督机制。行政运行无法做到城乡、区域、经济社会、人与自然及国内发展与对外开放的全面统筹。从统筹的角度看，行政运行变得日益容易犯错误，行政运行中采取的措施达不到使这种措施不妨害其他措施正常发挥作用的效果，最后采取的行政措施不是缓解而是恶化了形势,资源浪费严重。这一点，在我国的城市中最常见的例子就是马路像装了拉链，挖了填填了又挖。同时，由于政府部门的管理者不拥有对机构和工作的所有权，因而缺乏类似企业的激励机制，公务员尽量少做工作，积极推卸责任，短期行为大行其道。例如，在政府部门经常听到的一句话就是：“这事不归我管，该找谁找谁去”。行政首长在任期间更热衷于兴建一些华而不实的政绩工程、形象工程。在日益加剧的财政压力下，政府部门支出与实际需要相差甚远，而专款专用政策使年终突击花钱成为常态。现阶段，群众对政府部门的监督通常由纪律检查委员会、监察部门人大、政协、新闻媒体间接执行，间接监督很难转化为对政府部门直接有效的压力，加之传统行政模式在中国地方的运行时间不长，与西方政府的运行相比，行政的规范性、管理技术的熟练性还有相当的差距，地方政府的行政行为还存在相当相当程度的政治控制与行政治理不分的色彩。地方政府行政首长的行为对政绩的考量远远超出了对实际的考量，而缺少以市场为导向的统筹兼顾。例如,在20世纪80年代中期以后的一段时间内，南方一些蚕茧生产大省面对南方沿海的某些经济强省高价收购蚕茧与本省加工企业争夺原料的局面，禁止蚕茧出口省外，甚至动用武警部队封锁边境线。结果，这种旨在谋求本省经济利益的举措，却导致该本省加工能力无法消化本省的蚕茧，产区的禁运行为，使国内拥有主要加工能力的某些经济强省因原料不足而停工待料，这项牵一发而动全身的措施涉及了城乡、区域、经济社会诸方面的统筹协调，成为当时轰动全国的重大新闻。
——行政目标多元化下价值相互冲突影响效率。
从理论上讲，地方政府行政必须有自己清晰的目标，它是地方政府进行绩效评估的标准和控制政府活动的基础，又是判断行政运作是否合理，是否免于失误的依据。目标有助于确定政府行政的技术的手段的性质，影响政府的组织的结构，并向外界表明政府组织的真实面貌和特点，是改革传统行政行政模式的出发点与基础。如果，地方政府的社会经济发展目标清晰，并逻辑地勾勒出这些目标的实现程度，它的效率就可以通过对目标的衡量来实现。通常，组织的规模愈小，目标愈单一，对它效率的衡量就相对容易，反之，组织规模愈大，结构和面临环境越复杂。它的目标就趋向模糊，对它效率的衡量就困难。
作为全社会层次最高的组织，政府对全社会负有责任，从政治统治的层面讲。政府要确保统治者的利益，照顾到同盟者的利益。敷衍一下被统治者非本质的社会要求，这本身已使政府的社会政治目标多化，从行政治理角度讲政府的社会管理和经济文化建设职能就更加复杂化、多元性并相互冲突。在现代社会，政府管理的经济社会的目标权重远远超过政治目标权重，因此，对中国地方政府而言，现实中的目标多元化与价值的相互冲突主要体现在特定时期和特定事项的不同价值的优先选择次序。例如，据《深圳法制报》记者刘开明的多年调查，深圳特区在大量引进外资促进积极发展的同时，外来农民工权益保护，特别是龙岗、保安两区农民工工伤赔偿问题极为突出。经济发展中的效率与公平目标不可避免地发生冲突。在这些冲突面前，与中央政府相比较，地方政府行政目标一般更为笼统难以清晰，原因在于某一级地方政府的领导人要受制于外部各种政治、行政因素，地方政府面临经济发展和社会公平的竞争性价值取向的冲突时，必然有不同的优先选择。
此外，即使某一个地方政府的行政目标可以清晰地加以确定，目标的多样性也会引起内部的政策冲突。常见的例子有：在为经济发展服务共同目标下，各政府部门的的角度不同就会发生歧见，税收部门支持设立路边农贸市场，而城管部门担心破坏市容。交管和公安部门担心交通和治安秩序得不到保证而加以反对，相互冲突的例子在在政府部门中数不胜数。
因此， 目标多元化对中国地方政府效率的影响是多方面的。首先，目标多元化影响价值的衡量。第一，同中央政府一样，地方政府的行政目标表述应符合政府全心全意为人民服务的终极目的。而终极目的往往通过价值表述得以反映，价值是抽象的，目标是具体的，很难用具体的目标去描述行政组织追求的抽象价值。对地方政府所关心的价值无法在特定问题上设计出非常具体的指标，例如，某省新一届政府在宣布新政府的经济发展目标时，我们决不能说，新一届政府把年经济增长率定位在8%就是为人民服务而定位在7%就不是为人民服务，同样，为避免这种状况而采用中间指标，目的可能就会被更具体的手段取代。第二，效率与价值无可比性。效率是指一定投入下的投入产出比，但是效率解决不了不同方案在同等效率下对实现价值的比较问题，即，在使用了相同资源后，不同的方案之间，可以统一标准衡量成本但无法用同一的价值标准衡量效益。例如，20世纪90年代末期，天津市妇联（妇联名义上属非政府组织，但在中国特殊的国情下，仍应将它作为政府组织）在联合国开发计划署驻中国代表处的援助下，开始以小额信贷的方式帮助失业下岗女工再就业，假如，同样额度的资金不是以小额信贷的方式投入，而是以慰问金的方式发给同样数目的失业下岗女工，从效率上讲，小额信贷的效率要优于发放慰问金。但我们决不能由此得出发放慰问金就不是帮助失业女工的价值判断。
其次，目标多元化使地方政府难以解决效率的排序问题，不同的价值标准会导致不同的效率评判标准，在目标多元化的情况下，为了兼顾政府内外各种利益集团间的利益分布与平衡，地方政府不得不在多种目标中进行取舍。因此行政机构的目标多元化必然带来行政机构内外对组织效率所体现价值的不同认识，但传统行政模式下的效率模式无法反映这一特点，适用于企业的效率研究方法无法反映行政机构的多元价值观。这一点在上海产业发展结构上表现极为突出。按照产业比较优势，上海发展粮食种植业的经济效益要远远低于新疆，上海市政府也有意与新疆合作，给予新疆一定数量的粮食生产补贴。由新疆解决上海的粮食供应，上海放弃大部分粮食生产。从经济角度讲。这无疑是一个双赢的方针，但是从防止耕地数量减少和平衡粮食品种种类的考虑出发，上海和新疆有关粮食生产的合作至今无法完成。
——投入产出难以评价
地方政府在效率的投入上是容易计算的。信息、人、财、物都可以换算为金钱加以衡量,但是,衡量地方政府的产出却存在着难以克服的困难。一般来讲，公共产品的非排他性和非竞争性使地方政府不可能像企业那样，通过及时获取信息，调整自己的产品和服务，事实上，不仅公共部门难以掌握充足的信息，公共产品的消费者也难以判断政府公共产品的产出（服务的好坏及为服务付出的成本）。在信息比较缺乏的情况下，衡量政府公共产品产出极为困难。例如，作为公共产品，地方政府市政部门提供的街道照明服务，由于公共产品使用的非排他性，政府无法从晚上很少外出的一个十口之家和一个每晚都要散步两口之家对照明系统的使用中比较出产出的大小。这就导致地方政府常常把支出量作为产出量进行衡量，经常见诸于媒体报道的“某某省某某年完成固定投资某某亿元”新闻消息就是最好的印证。结果，不同部门之间的相对生产力永远得不到确定，即使通过完善内部的信息系统可以改善信息获得能力。却因为这些信息来地方政府内部而不是外部，造成行政府产出衡量不能自证的困境。作为补救，在小范围内，政府可以通过对群众进行个别访谈的方法，以主观评价的方式可以解决产出的衡量问题，但在特大的范围之内就无能为力。例如，在一个省的范围之内，省长不可能得到每一个公民对省公安部门便民服务反映的一手信息。省长主要依靠下属的报告，如果这些报告不包括对产出的衡量，省长们就会做出增加非生产力的决策。此外，地方政府对于效率的衡量往往用活动纪录代替对产出的衡量。政府的许多活动是以无纪录纪录方式进行的，例如，防疫部门例行的检查，即使对这类活动加以纪录大多数也不是对产出的衡量。因此,如果纪录活动没有与产出相比较，就没人能够准确地评估政府的生产力。
除公共产品的价的非排他性导致的政府产出效率难以确定外，政府产出的非市场化特征也导致一般群众更关心公共产品或服务的产出，更关心公共产品或服务的质量，而对产品的投入和成本缺乏兴趣。，因为这些成本不是由某个公民直接来支付，作为生产部门的政府也很少感到亏损的压力。因此，不同时考虑投入和产出的比例并加以控制，衡量效率就失去了基础。
缺乏标准化是行政机构难以衡量产出的另一障碍。行政活动具有劳动密集性的特点，没有形成标准化衡量标准，人们不能像检验产品那样，对领导人的领导协调能力以完全客观的标准进行评价。客观上这种评价也是非常艰难的。
——程序化束缚产出评估。
行政程序规则化是传统行政模式下的主要特征之一。它强调以强制和教育的方法管理社会，这种管理手段和政治统治的方法极为相似，具有高度的强制性。以强制手段迫使全社会立足于公共利益的基点上。以规则为基础的行政模式成为地方政府行政连续性和能力的惟一途径。这种规则至上的行政模式与政府效率结果之间存在着逻辑上的矛盾, 因为，行政责任体现在行政规则和行政程序中,行政人员只对程序负责不对结果负责.。干多干少一个样，干好干坏一个样，管理者只是一个照章办事的执行者,他的义务就是就是执行规则，只要不违背规则就不会犯错，结果如何，无关紧要。因此，政府对自身产出的衡量自然从以投入代替产出，以活动纪录代替产出最终落实到主要根据程序是否合法，行为是否合乎既定要求衡量产出。
与此相伴随，公务员在冗繁固化的规则统治下创造力遭到极大扼杀，在遏制人的不良行为的同时，将人的主动性和创造性同时予以扼杀。如果规则有重大的缺陷，严格执行必定产生与政府既定目标相矛盾的结果。如果规则可以自动达到好的结果，发挥公务员的主动性创造性就会影响对公务员的监督，在规则至上的情况下，公务员顺理成章地变为漠视群众疾苦，没有人性的机器人。哪怕一事物对于自己的“仕途”毫无损害，也决不“违规”解决群众困难。群众评价说：“有了官性就没了人性”。但是，从另一方面讲。在规则至上，权责划定的情况下，坚持不违规地为群众利益奔走，就意味着自己要拿出自己的资源作无私奉献，更可怕的是，它会被视为越权而被上下左右的同僚所排斥。极而言之，与行政首长负责制相联系，规则至上甚至发展到为谋私利而遵守摆不到桌面的潜规则，即使极小的事务性工作也是如此。以下是一个见怪不怪的例子。1997年4月24日，国务院某部委办公厅化费两万元举办本单位内部扶贫展览，配合北京市扶贫济困宣传周活动。这是一个依靠国家财政全额拨款运行的部委，办公经费极为紧张，再过六天就是这个部委建立25周年纪念日，如果不把扶贫展览立即摆出去，必然和建部25周年招待国务院领导同志的展览撞车。而庆祝活动过后，时间错过，再办扶贫展览将无意义，就是这样一个可以两头兼顾的事务性小事，该部办公厅副主任害怕“自作主张”毁坏仕途，便以主管副部长不在家无人为请示负责为由，拖着不办，不明事理的年轻办事员心痛办公经费，不断催告被骂得狗血淋头。小人物如此，大人物也无法例外。山西省政协副主席吕日周同志在担任长治市委书记期间，同当地公务员队伍中照章办事推诿扯皮不关心群众疾苦的行为进行了极为艰苦的斗争，吕日周是当地的一把手，又得到当时山西省委主要领导的支持，仍被不断地诬告、攻击，甚至被逼到“委屈的眼眶湿润” 发出“想当个好官咋就比当个坏官还难”的感叹。

二、 地方政府绩效管理的制度基础
（一）绩效管理的理论依据

1．借鉴新的公共管理思想

改革开放的实践证明，初步实现了党政分开，建立了适应市场经济和工业化的需要的传统行政模式后，中国地方政府面临着全球化和信息化的挑战，社会发展呈现出技术发展迅速，信息技术的运用对地方经济发展的影响作用迅速加大的新趋势。地方政府肩负着实行工业化和信息化的双重任务。目前，中国公务员制度和行政制度的其他部分还不完善。与西方公务员相比，地方政府公务员对于传统行政体制中合乎生产力发展要求的内容还不能熟练掌握。加之政治体制改革还不配套，做事无规则，执行潜规则、法外行政的现象还很严重。在传统行政模式中优秀内容被侵蚀的同时，传统行政模式的弊端在不断阻碍着经济社会的全面快速协调发展。这是中国地方政府管理改革种需要特别注意的现象。 在加快完善公务员制度建设的基础上彻底改革传统行政模式，确立新的公共管理模式已成为中国地方政府管理改革创新的双重任务。在这里，后者是我们着重讨论的内容。其主旨，就是借鉴新公共管理思想推进政府管理创新，以经济学和企业部门管理理论为基础，在政府中推行绩效管理，引入市场机制，借鉴企业部门的管理经验和激励机制，强调行政活动的群众利益导向、结果导向，把中国地方政府建设成为低成本高效率的回应性政府。
确立新公共管理的思想，应注意公共管理和公共行政两个概念的区别，一般来说，与行政相比，管理的内涵更加广泛。然而，传统行政模式下，公共行政被赋予了更广泛的含义，它曾被公共行政学派确定为运用管理、政治法律的理论和过程来实现立法、行政及司法的指令，为整个社会或其社会的的局部提供所管理与服务的功能。而公共管理只是行政的一个分支和层次较低技术领域。效率、责任、目标实现以及其他管理和技术问题是它关注的重点。它与新公共管理的区别在于公共行政关心的是过程、程序和符合规定，新公共管理更注重结果,目前传统的公共行政模式下，管理的理念并没有在中国地方政府的工作中体现出真正的含义，党政分开和公务员制度的组织前提下，管理仍然是技术层面上机械教条的理性工具。并没有提高政府的工作效率，管理仍然附属于行政机构内部结构与传统行政模式的结合。改革开放以来，虽然经历了政府机构的精简、政府职能的转变，但寻找有效的治理工具提高政府的行政管理水平仍是政府工作的紧迫任务。实践证明，各先进国家在政府管理创新过程中，借用新古典经济学的有关理论，（如公共选择、成本交易理论）以及企业经管理实践取得的新经验形成了政府创新理论——新公共管理思想。经各国政府管理创新的不断实践，已经成为系统成熟的理论。管理不再是对行政机构内部实行传统模式中的技术管理和方法，而是在树立新型政府政治理念，改变原有组织结构模式的基础