xcc mixer 提取:后官僚制的概念

后官僚制时代是一个新的组织时代，它意味着在组织内部和组织周围发生了革命性的变革。在组织内部，组织模型变得多样化和复杂化。在组织外部，新技术时代—特别是信息技术为代表的高科技正在日益改变和调整着各种社会关系。主要表现是：

第一，组织变迁越来越表现出更加多样化与复杂化的特征，“善治”已经成为判断模型好坏的基本标准 詹·库伊曼（J.Kooiman）指出，因为政治系统具有动态性、复杂性和多样性，因此管理和治理本身也应该是动态的、复杂的和多变的。〔7〕政府组织是实施管理与治理活动的主体，针对这种多样的、复杂的和动态的状态，仅以一种模型对应已经不可能。为了适应这种变化，实施管理与治理功能的组织更加多样化，公共部门的模型变迁并不完全依赖企业型政府范式，私营部门的情形变得更加不可琢磨，崛起的第三部门界于公共部门与私营部门之间，非政府与非营利的特点是人们不得不思考其究竟为什么而存在。另一方面，在国家与家庭之间，公民社会（市民社会）作为一个独立的单元出现，究竟是为了调整国家的矛盾还是解决家庭的问题都不甚清楚。如果再把“公共部门—第三部门—私营部门“和“国家—公民社会—家庭”两组概念对应起来分析，问题的边界变得更加模糊。假设公共部门是代表国家的利益而存在，第三部门以公民社会的利益为重，那么，私营部门和家庭的关系是否更加密切?

组织的多样性，组织利益的多元性，内部关系的错综复杂与不稳定的结构使得模型的选择不再是唯一的，这种情况下，实现善治就成为模型选择的唯一的标准。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。“〔8〕其有四个基本要素：(1)法治；(2)有效的行政管理；(3)实行职责和责任制；(4)政治透明性。〔9〕人们往往以是否具有这四个基本要素为标准，就能够对组织模型进行必要的科学的选择。

第二，公共部门、私营部门和第三部门以更加开放的姿态出现，“开放性”成为组织的显著特征

官僚制体制所治理的公民和官僚本身是反人本主义的，科学管理追求的效率能够服务于人本主义，也能够服务于其他价值。公共管理时代是科学管理的时代，也是服务于人本主义的时代。根据尼古拉斯·亨利的观点，对组织环境的感知、对人性的感知、对组织中操纵理念的感知和对组织在社会的角色和意义的感知是组织具有开放性的显著特征。〔1〕[P.93-127.]曾经流传的人际关系学派、新组织发展学派、组织与环境互动学派都具有开放性的特征，但我个人认为公共管理时期组织开放性的意义更加深远：(1)政府组织、私营部门和第三部门中公平、民主的意义大于效率的意义；(2)组织无等级与公共政策的平等性。(3)公共制度(包括政治制度)的发展与进步先于技术的发展与进步，工业化模式是先进政治模式的结晶。(4)组织在纵向和横向方面都表现出网络的稳固性，信息传输渠道畅通，即政府组织从中央到地方的纵向延伸与政府组织的横向展开、私营部门从大企业集团到家庭作坊式经营的纵向延伸与私营部门的横向展开、第三部门的不同类型分割等等，构成了整个社会完整的网络体系，便于各类信息的传输、共享。

第三、政治制度的规范与创新意识萌发，政府组织显示自己能力不再以是否对外国技术模仿、移植了多少为标准

政府发展越来越重视自己的形象建设，对法律、制度、道德的追求远远超过其他，而把技术的创新交给企业与研究机构来完成。在整个“重塑政府”的运动中，政府依靠法律、制度、规范“掌舵”成为最重要的事情，“服务”也是政府从自身发展中切实感到应该做的事情。许多国家并没有走相同的道路，制度创新更多根据本国的实际情况而定。英国、新西兰所走的道路与芬兰、丹麦不同，“用更具体的概念来进行总结，可以说威斯敏斯特国家采用的是‘最小化模式’(minimization model)。他们努力分解传统的公共服务机构，让国家提供最少的产品和服务，而最大限度地扩张私人领域的空间。相反，北欧国家更多采用的是‘现代化模式’(modernization model)，较少使用私有化方式。”〔10〕认可和创造某一模式始终与某一种政治制度的规范、创新紧密联系在一起，模式的选择正是制度规范的选择。

第四， 人事管理从公务员制度时代走向人力资源管理时代

就公共部门而言，“人”与“物”两者之间对“人”的研究始终是最重要方面，行政管理时期侧重人事制度的安排，即政治任命制度、公务员制度、集体谈判制度和弱势群体保护行动制度，而公共管理时期重在研究人事管理的改革与发展问题，其中，寻求人力资源的最佳配置方案成为人事管理的中心。在经历了“经济人”、“社会人”的认识之后，学者们把人事管理的传统功能扩展，提出了人事管理的“PADS”四项新功能，即人力资源规划、人力资源获取、人力资源开发、纪律与惩戒等。〔11〕公共管理中更愿意把人看作创造财富和价值的“资源人”。[1]更愿意把人事问题看作一个动态的系统，发展的系统，一个与目标紧密相连的系统，从而使内部结构与外部关系的研究都得到重视。

第五，“虚拟政府”、“e政府”、“数字政府”作为同义词出现，代表着在传统公共部门之外出现了“影子公共部门”，并有能力分担和改善传统的政府职能

互联网技术作为一个平台支撑着公共管理虚拟领域的存在，无论是公共部门还是私人部门或者第三部门，都可以借助这一平台扩展自己的服务功能。网络的普及使得传统的政府职能可以延伸进家庭或者私人生活空间，传统公共组织的边界线、组织层级消失，有形组织向无形组织方向发展，直接的权力控制变成了间接的制度控制，权力权威变成了制度权威。其中的好处体现在几个方面：(1)公共部门人力成本大幅度降低；(2)公共部门更加开放，回应性更好；(3)公共部门信息资源利用率提高，信息的社会价值增高；(4)透明性好；(5)责任明确，公共责任全社会分担的趋势明显。(6)催生数字城市、数字经济等一系列概念出现。

官僚制（bureaucracy） 是德国社会学家马克斯·韦伯提出。
一、以合理性作为科层论的学理预设“合理性”（rationality）或“合法性”（legitimacy ）是韦伯政治社会学的中心概念。可以说，他的政治理论实际上是围绕着这两个概念展开的，是对它们的进一步引申与发挥。合理性是韦伯科层理论的重要学理预设。

韦伯认为任何一种合乎需要的统治都有着合理性基础。既然科层制能够稳定地运作，并且呈现出等级制的权力矩阵关系，它必然也是以某种合理性作为其实现前提的。他认为，科层制是特定权力的施用和服从关系的体现。具有特殊内容的命令或全部命令得到特定人群服从的可能性可称为“统治”，此处的统治不包括纯粹暴力的控制，因而统治看来更多地限于自愿的服从。自愿的服从又是以形成个人价值氛围的“信仰体系”为基础的，作为个人，他必得深刻认同信仰体系，才能取得行动的一致性、连续性而不致导致内心的紧张，并最终获得自愿的服从。韦伯把个人自愿服从的体系视为合理性或合法性体系，从而他对一个体系的认识排除了价值判断。也就是说，合理性并不表现在事实的好坏之分，而是存在于看它是否被人们在信仰上认可，或者说，个人对一种秩序保持了它是一种合法秩序的信念，这就是这个秩序的“正当性”（validity）或它之所以存在的合理性。在正当性信念的支持之下，任何来自权威的命令都会得到个人的遵从，而不论这些命令是否来自统治者个人，或通过契约、协议产生的抽象法律条文、规章等命令形式。

这样一个合法性来源或正当性信念可以分为两大类别。一类是主观的正当性，包括情感的正当性（多表现为情绪的接近、亲和）、价值合理性的正当性（相信一个秩序体现了个人的美学、伦理或其他价值）、宗教的正当性（来自于对救赎需要秩序这一看法的认可）；第二类是所谓客观的正当性，包括习惯的正当性（对已经成为过程或重复出现的事实的默认，以及心理学意义上可表述为主要来自于外部压力的从众心理）、法律的正当性（对法律体系无论是出于内心的抑或外在的服从）。在这五种正当性信念的统领、号召或驱使之下，由内心向行动的发展方向又可判明为四种不同的行动类型：（1）情感类型行动（情感的正当性）；（2）价值合理性类型行动（包括价值合理性和宗教合理性正当性）；（3）传统类型行动（习惯的正当性）；（4）目的合理性类型行动（法律的正当性）。

对行动者行动类型的分析，成为韦伯社会秩序的基础，他对社会体系的看法，包括对科层制的理解，大抵由此生发开来。通过下文的分析我们将可以看到，韦伯根据不同的行动类型，把科层制作了进一步的甄别，他尽管常常在对政治问题的评价中表现出实证主义的倾向，但还是对不同的科层制作了价值判断，似乎这是有违他价值中立的分析态度的初衷的。在韦伯看来，科层制或许仅仅是指现代社会的科层制，对于其它社会而言，典型的科层制是不存在的，或者至少是残缺不全的。

二、以命令—服从类型作为科层论的解析机理在韦伯那里，命令—服从类型往往意味着就是统治类型，它又是与行动类型紧紧相扣的。他认为，不同的行动类型构成了不同统治类型的基础，并发展出三种相互独立的统治形式，它们是基于传统背景之上的合法化统治、依靠个人魅力而建立的合法化统治和借助法律的正当性建立的合法化统治，它们分别被韦伯概括为传统型统治、“卡里斯马”型统治和法理型统治。这三种统治形式又可被指称为三种命令—服从类型。

在第一种命令—服从类型中，个人出于由来已久的忠诚而服从一个领袖。人们认为领袖拥有权力，是因为领袖本人及其祖辈从来就处于统治者的地位，统治者因据有传统所承认的统治地位而具有他人服从的权威。在这一类型中，家长制和世袭制是其突出的代表。依靠超凡魅力的命令—服从类型是三种形式中最不稳定和最易发生变化的。它的服从者对统治者怀有敬畏和完全忠诚的情感，相信领袖具有超凡的禀性、非常的气质或者是魔幻般的才能，认为他因为拥有启迪和喻示的天赋而能够给服从者指明行动的方向，甚至能够创造奇迹。在法理型命令—服从类型中，由成文法律规定了统治者的地位，在这种情况下，个人对统治者的服从不是基于血统论、世袭制或情感依恋，而是根据人们所认可的法律对现实等级制表示承认。服从不是对个人的个性化服从，而是主要体现于对由法律规定的某个职位的服从。从而，在此处命令—服从类型业已被物化，在所有的政治关系中，拒绝传统抑或“祛除巫魅”成为既定的社会法则，政治结构体系已被完全地非人格化了。
韦伯显然比较倾心于后一种命令—服从类型。他认为，在三种不同类型的命令—服从类型中可能都曾产生过行政生活中的官僚主义化或者说是科层化的行为，在传统型和个人魅力型这些前现代的统治形式中，科层化曾经在一些个案中明显地表现出来。例如，中世纪哥特式建筑当然是有着结构应力的考虑的（它需要成立科层化的机构具体处理这些问题）；古代地中海和近东地区以及中国和印度的簿记的合理化形式也是类似的事实。即使从国家政治看，许多前现代的社会形态已经通过发达而庞大的官僚主义机构组织自身，如新帝国时期的埃及、秦代以来的中国等等。但是，所有前现代的官僚主义都可以看成是非理性的统治形式，因而它们不是真正程序化的典型的科层制行政管理。比如古代的中国，通过科举取士的办法实现了知识分子向官僚体制的流动，官员升降擢免也反映出官僚体制的内部流动，然而对官员的评价却主要基于伦理相对主义的标准，以及对皇帝的忠诚程度。在这里，谙熟儒家典籍并具有人文教养是最为重要的，官员几乎完全避免了对自身职位与职权的技术化与科学支持，并极端缺乏行政管理专业知识。由于用伦理主义的相对标准衡量官员的行为，依据一般是模糊的，官员在体制中的地位取决于上司个人的态度，从而大大发展了人身依附关系。“这是中国这种行政机构特有的反官僚制和倾向世袭制的原因，反之又说明了这一行政机构的粗泛和技术上的落后。”

〔1〕

比较而言，韦伯赞赏的是各种现代官僚主义制度，这种官僚主义制度由于其明确的技术化、理性化和非人格化而表现出它的合理性。所以，他认为，现代官僚主义体制是当代世界的特征。他还进一步分析了现代科层制度所共有的而且是相互关联的几个要素。第一，现代科层制表现为一整套持续一致的程序化的命令—服从关系。各级官员由于受到非政治化的管理（对他们最主要的肯定评价是技术性要求），下级必须依靠其上级的首创精神和解决问题的能力。科层体制是法律化的等级制度，任何官员的行动方向是由处在更高一级的官员决定的。

第二，上述从属关系一般是由严格的职务或任务等级序列先在地安排的。在这里，权力矩阵并不反映在权力的个性特点方面，而是基于职务本身的组织构造。在科层体制内部，每一个个体单元被分割成各自独立的部分，并且要求完全排除个人的情感纠葛。

对权力义务体系的规定细致而明晰，使得每个个人都能够照章办事而不致越出权力义务体系范围。在此种情况下，不允许科层个人随意扩大其行动的阈值并表现出所谓的“能动性”。这就是说，个人在科层体制中已经被物化与原子化了，官僚制度就象一部运转良好的行政机器，它要求其成员只是做好自己份内的事，即使在一些情况下过分的程序化可能导致效率的低下也在所不惜。

第三，现代科层的非人格倾向。由于权力来源不是出自血统的或世袭的因素，而是源于建立在实践理性基础上的形式法学理论和形式法律规定的制度，科层运作的主要指标是可操作性与效率，实证主义有时甚至是功利主义就大大占了上风，个人的性格和意志在这里难以有所作为，人身依附关系因为科层内部流动的物化标准与程序化而弱化乃至消失了。个人和国家财产的实际分离以及个人权力资源与管理手段的分离导致个性化权威的虚化。所有这些都表明，现代官僚制比之前现代官僚制度要有效得多，并且不那么容易遭受来自内部和外部的冲击。官员的体制内流动，现在不是由他的上司的个人好恶决定的，而是取决于制度所规定的行动的程序化、客观化、他的年资、工作经验、责任心和敬业精神等等更加可以在形式上加以量化。用纯粹理性主义的观点看，个人的服从对象不再是拥有特定职务的个人，而是个人拥有的特定职务，换句话说，他为客观的非个人的组织和组织目标服务。

第四，现代科层的技术化倾向。现代科层拥有极为完美的技术化程序和手段，这也正是它之所以优越于前现代科层体制的突出优势。在技术化取向的支配下，现代科层不仅愈益倚重各类专家，而且在管理的方法和途径上也越来越科学化、合理化，组织行为的科学化业已成为各类科层的共识。这是因为，非此不足以回应现代社会的无论是来自程序或是系统外部的种种挑战。于是，个人的或者说是“卡里斯马”式的行动效应在此无能为力，现在受到专家指导的科层的行动方式更加一丝不苟，科层的日常工作大部分与信息、各种知识、对信息的收集整理归纳、多个可行的决策方案的提出以及对这些方案的进一步的彻底的论证等等相关。不仅组织行为技术化了，而且组织目标及这些目标的确立过程也技术化合理化了。

三、以工具—目的论作为科层论的实证指归为了进一步深入论述官僚主义体制的合理性，同时又注意避免对不同合理性的价值判断，韦伯试图从事物因果关系上判明合理性的类别，从而表明他完全是在实证主义的层面上贯彻他对体现不同合理性的科层体制的个人倾向。据此，他在逻辑上划分出两种合理性，即形式合理性和实质合理性。

所谓形式合理性，是指在统治关系中，行动方式倾向于在其手段和程序等方面尽可能地被加以量化，从而使得行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务。这是一种纯粹客观的合理性。实质合理性则完全基于价值判断的基础，它对行动的目的和后果作出价值评价，这些评价如是否合乎宗教信仰或宗教教义，是否符合习惯，是否表现出某种社会美德或善行等。实质合理性只是关乎伦理主义或道德理想的一种合理性，它仅仅对行动实现价值判断，极力强调行动的社会关注，忽视行动效率，这是一种主观合理性。而形式合理性则与之相反，它不仅把行动过程看成是可计算的，而且把目的本身也看成是可计算的。韦伯认为，目的其实就是意味着社会秩序的理性化，或者说就是使它表现出最大程序的可计算性。因此，形式合理性可以表述为工具—目的主义，实质合理性则体现出伦理道德理想主义。

韦伯指出，实质合理性是前资本主义社会秩序的本质特征，在现代社会，这种合理性已经基本失去了它存在的社会氛围。现代社会日趋繁复的生产与生活，必然要求把行动的效率提到一个十分重要的位置，社会管理必然愈益科层化。在经济生活中，受到资本主义市场经济法则的支配，公司不得不连续地、精确地并尽可能以更大的成本效益和更快的速度处理它的业务；在现代民族国家问题上，现代国家统治越来越依靠科层化的管理方式，使它的军事、司法和行政管理人员日益脱离行政管理组织的物质手段，领取工资和薪金的国家行政人员彻底摆脱了过去曾经被先赋的任职条件，他们已经被广泛地普遍地雇员化了；在公共生活领域中，报刊等社会舆论不仅在内部形成了分工明确运作有序的机制，而且在外部也愈加和科层化的国家相互信赖，并受着受过专业训练的各类活动家或党派官员的指导，同时，社会公共空间也日益官僚主义化；在政党政治中，科层化的政党想方设法从技术上强化其操纵人民大众的漠不关心和“同意”能力，并精细地事先计算自己行动的过程与所能达到的结果。

在韦伯看来，现代生活的彻底科层化意味着工具—目的论已完全控制了一般社会心理。资本主义合理化过程在消灭和取代其他形式生活的同时，本身也倾向于变成一种目的。这种工具—目的论与现代社会的效率相呼应，它或许是社会进步的表现，也是社会发展进程中压倒性的世界潮流。日常生活的一切领域都倾向于变得取决于纪律严明的等级制度、合理的专业化、个人本身及其活动的条理化工具化。科层主义的统治是当今世界的共同命运，这一过程基本上是不可逆转的。

四、以人文回护作为科层论的社会关怀尽管官僚主义在现代社会是不可避免的，但在韦伯看来，现代官僚主义仍然存在着指向人类本身的许多限制。他指出，现代社会包括现代科层制度是新教改革运动的结果。从16世纪开始，新教就用其自身的纪律逐渐切入信徒的个人生活和社会生活。在这里，为世俗生产和生活而辛苦劳作不是为了世俗的享受，或是刻意追求某种行动的条理化，而是教徒们普遍感到自己有义务履行为了上帝的荣誉而尽的责任。这种天职驱使他们深深投入日常生活，个人必须通过那些平常的有时近乎琐细的行动方能检验自身，并获取自我救赎。新教运动通过求助于作为一种得到认可的天职的劳动来具体验证这些天职的内容。按照新教徒的理解，“无休止的、不间断的和有组织的劳动本身变成了世俗生活的首要目的、来世得到超度的禁欲主义手段、复活和虔信最可靠的标志。”〔2〕这种以伦理和宗教信仰为世俗生活的精神取向的合理化运动，无疑体现了一种实质合理性。

但是具有讽刺意味的是，新教通过成功宣扬这些主张，对现代官僚主义的出现作出了意义深远的贡献。新教运动对当代社会的影响恰恰在这一运动的实质合理性消解之后才表现出它的实证价值。在现代社会，通过禁欲寻找天国的强烈愿望逐渐迷失了，代之以反映了形式合理性的功利主义、技术主义和实证主义。对于伦理价值的热情，让位于缺乏人性的冷冰冰的整理、归纳、演绎、推理、计算和论证之中。为了追求效率，人们日益把价值、信仰、理想弃之不顾，而几乎在社会领域的各个层面都努力用被认为能够最大限度地提高效率的机制——现代科层制组织起来。也就是说，全部现代生活被官僚制化了。形式合理性与实质合理性之间出现了一道无法逾越的鸿沟，并且前者仍在不断蚕食着实质合理性的地盘。作为社会主体的个人，在庞大而且全能的科层机器面前完全无能为力，他们已被彻底地物化了。韦伯认为，形式合理性与实质合理性之间的历史的和现实的悖论，反映了官僚主义化过程中的不平衡既是现代文明的独特成就的主要根源，又是现代文明的局限性的主要根源。

如何才能走出现代文明形式合理性与实质合理性二律背反的峡口？韦伯大抵希望通过对科层主义的人文回护摆脱这一社会困境。在他看来，科层制的发展路向无疑是应该向其中加入社会关注的因素，经过民族国家和有作为的政治与社会活动家等现实因子打通形式合理性与实质合理性之间的关隘。他既不想否定现代官僚制的成就，也企望能够克服其业已被当代社会人们所普遍意识到的积弊。

第一，由于官僚主义是最难破坏的社会结构之一，同时由于作为一种技术主义的必要性，对官僚主义决不能采取决裂的态度。试图用扩大公共领域的办法解决现代科层制，表面上似乎在倡导一种民族要求，但其结果必定是大大降低效率、法律秩序和物质发展水平这些现代文明成果。鉴于科层统治“铁的必要性”，韦伯建议通过发展民族国家的权力来克服现代科层制度中存在的非理性。既然科层制的主要弊端恰恰在于它的形式合理性与非人性，从而提高民族国家的权力可以强化社会对作为人格化政治表征的民族国家的心理体认。对技术主义挑战的回应首先是提高国家在世界上的实力地位，通过经济发展、军事强化、政治建设等等历史的和现实的人类化的活动抒发人们深层意识和感情上的共同体情结。经过国家政治领导人用行政手段塑造共同体新的话语体系、风俗习惯以及政治记忆，借助于民族荣誉以恢复已经失落的价值合理性传统，或许可以重新建立对伦理相对主义和道德理想主义的信心，用国家价值目标整合社会公众。在国际关系上，民族国家的固化必然带来政治共同体的独立性和个性化。

第二，走出现代科层制困境的第二个出口是铸造政治与社会领导人的独立的政治人格。韦伯认为，官僚主义使得几乎每一个行政领袖都淹没在技术绝对主义的情景之中，这种工具主义的正当性甚至已经成为集体无意识而得到人们的遵崇，它是一种社会不自觉的潜在魔力。在当代，培育具有个性的、意志坚定目标明确、对自身行动充满信心并且具有高度责任感的领导人已成为十分迫切的任务。这样的领导人将是打破普遍主义的重要因素。这种领导人至少应具备下述条件：1.他必须对从事的事业保持充沛的热情，因为只有热情才是坚定信仰的主要心理前提。唯有如此，信仰及由信仰感召的行动才可获取它执着的始终如一的力量源泉。2.他还应该对从事的事业怀有持续的信仰。没有信仰的热情自然是十分浅薄的、缺乏独创性的。在信仰的召唤下，他的行动必然目标明确、意志坚决和负有深重的责任感及献身精神。3.他的行动必须体现出在信仰与客观现实之间的某种均衡感。他不会因为现实限制而修正信仰，也不会由于信仰而无视现实；他不是鄙薄客观的超人，也不是随波逐流的庸人。当然，在个人意图的实现历程中，信仰应该始终处于统领与涵带的地位。